Concessões e PPP estão cada vez mais presentes no noticiário. Muitas vezes, os termos são apresentados como sinônimos. E, embora eles tenham a mesma base constitucional (parcerias entre poder público e iniciativa privada), são bem diferentes.
A diferença entre PPP e concessão está na arquitetura jurídica e financeira dos modelos. Em outras palavras, diversos detalhes mudam: alocação de recursos, matriz de riscos do projeto, contrapartidas para o investimento privado, avaliação de resultados, entre outros.
Entender essas diferenças permite selecionar o melhor modelo de parceria. Escolher errado pode inviabilizar projetos e comprometer o orçamento público por décadas, já que certos contratos exigem longas parcerias.
Neste artigo, você entenderá o que torna cada modelo único e como escolher o melhor.
O que é concessão comum?
A chamada “concessão comum” é um modelo de parceria no qual o poder público delega a execução de um serviço a um parceiro privado. O parceiro privado é escolhido por meio de licitação na modalidade de concorrência. Podem participar empresas que demonstram capacidade de atender à demanda pelo período estipulado em contrato.
As concessões comuns são reguladas pela Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Ela estabelece três pontos importantes sobre as parcerias:
- O serviço permanece sob titularidade do Estado. Ou seja, a iniciativa privada executa o projeto, mas os bens permanecem sendo de propriedade pública. Durante toda o contrato, também cabe ao poder público fiscalizar as atividades;
- O poder público não paga os parceiros privados. A única remuneração ocorre por meio de tarifas pagas por usuários;
- Não há prazo máximo para os projetos. Cada contrato define a sua própria duração, de acordo com o tempo necessário para operar o serviço e amortizar os investimentos.
Devido a essas características, as concessões públicas apoiam projetos autossustentáveis, que já têm bom volume de usuários diários. Os exemplos mais consolidados são rodovias federais, portos e aeroportos. São investimentos caros, mas que têm grande movimentação, o que acaba valendo a pena para as empresas que operam o serviço.
O que é uma PPP?
A Parceria Público-Privada (PPP) é uma modalidade especial de concessão. Ela consiste em um contrato no qual a iniciativa pública e privada realizam a execução de um projeto de forma conjunta.
Há partilha de riscos e investimentos, e uma definição de metas de desempenho, que pautam a remuneração para o parceiro privado.
O dispositivo legal que regulamenta as PPPs é a Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que detalha duas modalidades de parceria:
- PPP patrocinada: concessão de serviços na qual o Estado complementa a remuneração do projeto, de acordo com os indicadores de desempenho estabelecidos em contrato;
- PPP administrativa: contrato no qual o estado é usuária direta ou indireta do serviço, sendo também responsável por toda a remuneração da empresa que executa o projeto.
A lei das PPPs estabelece também alguns pilares válidos para ambas: valor mínimo de R$10 milhões; prazo mínimo de 5 anos e máximo de 35 anos, incluindo prorrogações; e veta propostas que fornecem mão de obra, mas não executam serviços associados.
O modelo é adotado em áreas onde não há pagamento de tarifas, ou elas não são insuficientes diante do investimento necessário. É o caso de escolas, hospitais e sistemas de metrô.
As diferenças centrais entre PPP e concessões
Observando as leis 8.987/1995 e 11.079/2004, é possível identificar uma série de diferenças entre PPPs e concessões: a fonte de remuneração; matriz de riscos; exigências legais; garantias públicas; complexidade contratual e o pagamento por performance.
Alguns fatores variam de acordo com contrato. Por exemplo, os riscos são compartilhados conforme a capacidade de cada parceiro de absorvê-los. O mesmo vale para os dispositivos de auditoria.
Estas são as principais diferenças entre PPPs e concessões:
| Critério | Concessão comum | PPP |
| Fonte de remuneração | Exclusivamente tarifa paga pelo usuário | Tarifa + contraprestação pública (PPP patrocinada) ou integralmente pública (PPP administrativa) |
| Estrutura de riscos | Riscos assumidos integralmente pelo concessionário | Repartição objetiva obrigatória entre as partes, prevista em cláusula contratual específica |
| Matriz objetiva de riscos | Não exigida | Obrigatória: o contrato deve prever a alocação de cada risco (caso fortuito, força maior, fato do príncipe, álea econômica extraordinária) entre poder público e parceiro privado |
| Exigências legais e fiscais | Sujeita à Lei de Responsabilidade Fiscal, sem limites específicos para concessões | Limite de 5% da Receita Corrente Líquida para o conjunto das contraprestações; projeção de impacto fiscal obrigatória por 10 anos |
| Garantias públicas | Não estão previstas em lei | Há mecanismos obrigatórios de garantia ao parceiro privado contra inadimplência do poder público |
| Fundo Garantidor (FGP) | Não existe | O Fundo Garantidor de Parcerias (FGP) pode ser constituído pela União para honrar as obrigações do parceiro público em contratos federais |
| Complexidade contratual | Contrato de delegação com cláusulas de serviço, tarifas e reversão de bens | É um contrato mais denso, com cláusulas específicas de compartilhamento de ganhos e critérios de avaliação do concessionário |
| PIs e pagamento por performance | Não se aplica. Há remuneração por tarifa independe de avaliação contratual pelo poder público | Previsto em lei: remuneração variável vinculada a metas de desempenho, qualidade e disponibilidade do serviço |
Quando utilizar cada modelo?
A escolha entre concessão comum ou PPP depende de quatro fatores principais:
- Sustentabilidade financeira do projeto: a concessão comum é viável quando as tarifas cobradas do usuário são o suficiente para manter a operação rodando;
- Complexidade social do serviço: em serviços com forte dimensão social, como saúde e educação, o modelo de PPP permite a melhor execução das atividades;
- Necessidade de investimento público: se o projeto depende de aporte do Estado para se tornar viável, a estrutura jurídica mais indicada é a da PPP;
- Objetivos de política pública: quando o governo quer contratos por performance, a PPP é o modelo mais indicado.
As PPPs têm ganhado popularidade pois têm algumas vantagens únicas, como a partilha de riscos. Isto torna possível financiar projetos que têm pouca demanda, ou dos quais é impossível cobrar tarifa, como escolas públicas.
O papel estratégico das PPPs na educação
Uma das áreas mais beneficiadas pelas PPPs é a educação. As PPPs educacionais permitem melhorar a infraestrutura das escolas, apoiar em indicadores de aprendizagem e promover desenvolvimento socioemocional.
Inicialmente, estes contratos previam o parceiro privado assumindo a construção e a manutenção dos espaços. Posteriormente, objetivos de aprendizagem também passaram a fazer parte dos contratos.
O detalhe é que esse tipo de parceria não tira a autonomia da escola. Isto é, as PPPs não influenciam no projeto pedagógico ou na atuação dos professores, mas oferecem ferramentas para aprimorar as suas práticas.
Nesta lógica, uma concessão não funcionaria. As escolas continuam sendo públicas, logo, sem a PPP, não haveria contrapartida para o investimento privado.
Porém, nem sempre esse modelo de parceria é viável. Em outras áreas, como mobilidade urbana, muitas vezes as concessões comuns são mais simples e proporcionam mais eficiência.
Para ter uma visão ainda mais ampla dos dois modelos e da diferença entre PPP e concessão, continue lendo o blog da Mind Lab!
